【원고, 피항소인】 유한회사 ○○○ (소송대리인 변호사 권순탁)
【피고, 항소인】 의성군수 (소송대리인 변호사 이양수)
【제1심판결】 대구지방법원 2024. 8. 21. 선고 2023구합24519 판결
【변론종결】2024. 12. 20.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】 1. 청구취지
피고가 2023. 6. 28. 원고에게 한 토석채취불허가처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】 1. 처분의 경위
가. 원고는 골재채취업, 골재 선별 및 파쇄업, 건설기계 대여업 등을 목적으로 2005. 2. 22. 설립된 법인으로서, 2022. 8. 5. 석재채취업 등록을 하고, 2023. 9. 1. 법인등기사항증명서에 석재채취업을 목적 사업으로 추가하였다.
나. 원고는 2022. 7. 7. 피고에게 경북 의성군 △△면 □□리 (지번 1 생략) 임야 287,504㎡ 중 98,160㎡ 및 같은 리 (지번 2 생략) 임야 99㎡의 합계 98,259㎡(= 토석채취장 83,610㎡ + 부대시설 4,818㎡ + 완충구역 9,831㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에서 허가일로부터 10년간 중장비 등을 사용하여 토목용 토석(화강암) 1,581,326㎥를 채취하는 내용의 토석채취허가신청을 하였다.
다. 피고는 2023. 6. 28. 원고에게 아래와 같은 사유로 토석채취허가신청을 불허가하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
□ 불허가 사유 1) 산지관리법 제25조의3 및 같은 법 시행령 제32조의3 제2항 제2호(토석채취제한지역) 규정에 의거 이 사건 신청지는 일반국도의 경계로부터 1천미터 이내에 위치하는 연변가시지역으로 ‘토석채취제한지역’에 해당합니다. 2) 산지관리법 제25조의3 제1항 제2호의 ‘연변가시지역’이란 도로 또는 철도의 어느 한 지점에서라도 눈에 보이는 지역으로서 건물·간판 등 인공적 시설이나 수목·숲 등 일시적 자연물을 제거한 상태(없다고 가정한 상태)에서 보이는 지역으로 정의하고 있습니다. 3) 현재 이 사건 신청지의 28호 국도변에 원고가 기존 채석장을 차폐하기 위한 목적으로 설치한 인공적 시설(둔덕 및 수목)이 있어 해당 둔덕 및 수목이 없다고 가정한 상태에서 도상 검토 및 현장 조사한 결과 이 사건 신청지의 대부분이 28호선 국도변에서 가시될 것으로 판단되어 경관 훼손 등 공공의 이익증진에 위배됨으로 토석채취 허가지로 부적합하며, 4) 연변가시지역으로 포함될 것으로 예상되는 부분을 제척할 경우 남는 신청지 면적이 5만㎡ 이상 되지 않아 산지관리법 제28조 및 같은 법 시행령 제36조 규정에 의거 토석 토석채취허가기준 역시 충족하지 못할 것으로 판단됩니다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4, 16호증, 을 제1, 7, 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
이 사건 신청지는 진입로 아래쪽에 설치된 둔덕(이하 ‘이 사건 둔덕’이라 한다) 및 위 둔덕에 식재된 수목(이하 ‘이 사건 수목’이라 한다)으로 인해 인접한 28호 일반국도에서 보이지 않으므로 일반국도의 연변가시지역에 해당하지 않는다. 피고는 이 사건 둔덕 및 수목을 인공적 시설이라고 보아 이를 제거한 상태에서 이 사건 신청지가 연변가시지역이라고 판단하였으나, 이 사건 둔덕 및 수목은 상당기간 보존되어 왔고 향후 철거가 명백하게 예상되지 않는 등 자연과 일체가 되었으므로 이를 연변가시지역 여부 판단 시 제거해야 할 인공적 시설이라고 볼 수 없다.
3. 관계 법령
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 인정사실
1) 소외 2 소유인 경북 의성군 △△면 □□리 (지번 1 생략) 임야 등에 관하여 소외 3 회사가 1997년 12월경 토석채취허가를 받았고, 이후 소외 1 회사가 토석채취허가를 받아 토석채취를 해오다가 2014. 4. 30. 토석채취허가기간이 만료되어 2015. 4. 17. 복구준공검사를 마쳤다(이하 위 회사들이 토석채취를 한 사업장을 ‘이 사건 채석장’이라 한다).
2) 원고는 2015년 10월경 피고에게 이 사건 채석장 아래쪽에 있고 28호 일반국도와 사이에 위치한 소외 2 소유인 경북 의성군 △△면 □□리 (지번 3 생략) 잡종지 2,131㎡ 중 1,042㎡, 같은 리 (지번 4 생략) 공장용지 2,965㎡ 중 904㎡와 국유인 같은 리 (지번 5 생략) 구거 1,745㎡ 중 326㎡(이하 ‘이 사건 구거’라 한다)의 합계 2,272㎡ 토지(이하 ‘이 사건 차폐림 조성지’라 한다)에 관하여, ‘차폐림 조성사업에 따른 토지형질변경’을 목적으로 토사 7,638㎥로 된 ‘공작물설치’를 위한 개발행위허가신청과 위 구거에 관한 농업생산기반시설의 목적 외 사용승인신청을 하여, 그 무렵 피고로부터 개발행위허가 및 농업생산기반시설의 목적 외 사용승인(사용기간은 2015. 10. 28.부터 2020. 10. 27.까지)을 받았다. 위 차폐림 조성사업의 공사계획평면도는 아래와 같다.

3) 원고는 이 사건 차폐림 조성지에 토사를 투입하여 인접한 28호 일반국도를 따라 나란히 길이 약 80m, 폭 약 20m, 높이 약 5m의 이 사건 둔덕을 설치하고, 위 둔덕위에 일렬로 이 사건 수목(잣나무)을 식재하며, 이 사건 구거 부분에 파형강관(D=1,000m/m, L=30m), 배수관(플륨관 400C, L=220m)을 설치하여 2016년 1월경 차폐림 조성공사를 완료하였고, 이로 인하여 이 사건 채석장은 28호 일반국도에서 보이지 않게 되었다.
4) 이 사건 차폐림 조성지 인근 및 28호 일반국도 건너편 지목은 전답이 다수이고 실제로 농경이 이루어지고 있다. 이 사건 차폐림 조성지에서 28호 일반국도를 사이에 두고 맞은편에 ◇◇리 마을이 있고, 위 마을 비롯하여 이 사건 채석장 인근 마을 주민들은 소외 1 회사의 토석채취허가기간 만료 이전부터 소음, 분진 등으로 인한 피해를 호소하며 피고의 토석채취허가기간 연장 등 추가적인 토석채취허가를 반대하여 왔다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 5, 7, 10, 13, 14호증, 을 제2, 4, 6, 8, 9, 12, 13, 15, 16, 20호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지
나. 판단
위 인정사실과 앞서 든 증거, 을 제3, 5, 10, 14, 21호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 둔덕 및 수목은 토석채취제한지역 해당 여부의 기준인 연변가시지역 판단 시 없다고 가정하여야 하는 인공적 시설이나 일시적 자연물이라고 할 것이므로, 이 사건 둔덕 및 수목을 제거하여 이 사건 신청지의 연변가시지역 여부를 판단한 이 사건 처분은 적법하다.
1) 산지관리법 제25조의3 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제32조의3 제2항 제2호에 의하면, ‘일반국도 연변가시지역(沿邊可視地域)의 경우에는 1,000m 이내의 산지’는 토석채취제한지역에 해당한다. ‘연변가시지역’이란 법령에 구체적인 개념이 정의되어 있지 않으나, 도로 또는 철도의 어느 한 지점에서라도 눈에 보이는 지역으로서 건물·간판 등 인공적 시설이나 수목·숲 등 일시적 자연물을 제거한 상태(없다고 가정한 상태)에서 보이는 지역을 의미한다고 봄이 상당하다. 그렇지 않다면 위 토석채취제한지역 규정의 적용을 회피하기 위하여 임의로 인공적 시설이나 일시적 자연물을 설치함으로써 공공의 이익증진을 위하여 보전이 특히 필요하다고 인정되는 산지를 토석채취제한지역으로 지정하여 토석채취를 금하고 있는 산지관리법의 입법취지를 잠탈할 우려가 있다.
2) 원고는 차폐림 조성사업에 따른 토지형질변경을 목적으로 이 사건 차폐림 조성지에 토사로 된 공작물설치를 위한 개발행위허가신청을 하였고, 피고로부터 개발행위허가를 받아 이 사건 둔덕을 설치하고 이 사건 수목을 식재하였다. 28호 일반국도의 경계로부터 1,000m 이내에 위치한 이 사건 채석장은 위 개발행위허가 이전인 2015년 4월경 복구가 완료되었고, 이 사건 둔덕 및 수목은 이 사건 채석장으로부터 300m 내지 500m 떨어진 위치에 있으며 인접한 28호 일반국도를 따라 나란히 설치되어 있다. 위와 같은 개발행위허가신청의 내용, 이 사건 채석장 및 둔덕과 28호 일반국도의 위치, 이 사건 둔덕 및 수목의 형상 등에 비추어 보면, 이 사건 둔덕 및 수목은 28호 일반국도에서 가시되는 이 사건 채석장을 차폐하기 위한 목적으로 설치된 것으로 봄이 타당하다.
3) 원고는 이 사건 차폐림 조성지에 파형강관, 배수관을 설치하고 토사 7,638㎥ 투입, 성토하여 이 사건 둔덕을 설치하였다. 이 사건 둔덕에 설치된 파형강관, 배수관은 둔덕 설치에 따라 이 사건 구거의 본래 목적 및 사용에 방해가 되지 않도록 조치할 대체시설에 불과하고, 위 둔덕 자체는 토사를 투입하여 성토한 것에 불과하여 이를 제거하는 것이 불가능하거나 상당한 비용이 든다고 볼 수도 없으며, 이 사건 둔덕이 설치되고 상당한 기간이 경과하였다고 하여 달리 볼 것도 아니다.
4) 이 사건 수목은 이 사건 둔덕 상단에 일렬로 식재되어 있고 상당히 성장하였기는 하나 그 제거나 이식이 어렵지 않다고 판단된다.
5) 이 사건 둔덕이 설치된 이 사건 차폐림 조성지는 원고 소유가 아니라 소외 2와 국가 소유의 토지이고, 배후의 다른 임야와 별도로 분리되어 있다. 이 사건 구거에 관한 농업생산기반시설의 목적 외 사용승인은 그 사용기간이 만료되었고 원고가 현재까지 그 사용기간 연장신청을 하거나 이를 승인받은 바 없는 점, 원고는 이 사건 차폐림 조성지 중 소외 2 소유 토지 부분은 이 사건 둔덕 및 수목이 차폐림으로 사용되는 한 영구적인 토지사용권한을 확보하였다고 주장하나, 소외 2는 이 사건 차폐림 조성지 중 사유지 부분뿐만 아니라 이 사건 신청지의 소유자이기도 한 점, 이 사건 차폐림 조성지 중 소외 2 토지 부분은 그 지목이 공장용지, 잡종지로 향후 개발행위의 가능성을 배제할 수 없고, 공익적 목적으로 개발이 추진될 가능성도 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 채석장을 차폐하기 위하여 토사로 설치된 이 사건 둔덕이 철거되지 않으리라고 단정할 수 없다.
6) 위와 같은 사정들을 종합적으로 고려하여 보면, 이 사건 둔덕 및 수목은 28호 일반국도로부터 가시되는 이 사건 채석장을 차폐하기 위한 목적으로 설치된 인공적 시설이나 일시적 자연물이라고 봄이 타당하고, 이 사건 신청지 98,259㎡ 중 이 사건 둔덕 및 수목이 제거된 상태를 가정하여 연변가시지역으로 포함되는 부분을 제외하면 14,719㎡만 남게 되므로, 결국 원고의 토석채취허가신청을 불허가한 이 사건 처분은 적법하다.
5. 결론
원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 곽병수(재판장) 왕해진 송민화