사건번호
2023추5023
조례안재의결무효확인
📌 판시사항
[1] 조례안재의결 무효소송에서 심리 대상은 지방자치단체장의 재의요구 당시 이의사항으로 지적하여 재의결에서 심의의 대상이 된 것에 국한되는지 여부(적극)
[2] 지방자치법 제120조 제3항에 따라 조례안이 법령에 위반되는지가 문제 된 소송에서 심사 기준이 되는 법령(=변론 종결 당시 규범적 효력을 갖는 법령)
[3] 지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률 제8조 제1항, 제15조를 ‘임직원에 관한 사항’과 ‘조직과 정원에 관한 사항’을 오로지 해당 기관의 정관 또는 내부규정으로만 정해야 한다고 해석할 수 있는지 여부(소극)
[4] 세종특별자치시 출자·출연 기관에 임원추천위원회를 설치하도록 하고 시장으로 하여금 임원추천위원회의 추천을 거친 임원을 임명하도록 정하는 내용의 ‘세종특별자치시 출자·출연 기관의 운영에 관한 조례 일부개정조례안’에 대하여 시장이 지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률에 위반될 소지가 있다는 등의 이유로 재의를 요구하였으나 의회가 이를 재의결함으로써 확정한 사안에서, 위 조례안 규정이 출자·출연 기관에 관하여 조례 또는 정관으로 정할 사항을 규정한 지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률 제4조 제5항, 제8조 제1항 제7호 및 제37조, 출자·출연 기관의 자율성을 보장하고 있는 같은 법 제3조 제2항 등에 위반되지 않는다고 한 사례
📄 판례 전문
【원 고】 세종특별자치시장 (소송대리인 법무법인 민율 담당변호사 김영철 외 1인)
【피 고】 세종특별자치시의회 (소송대리인 법무법인(유한) 저스티스 담당변호사 도현택 외 1인)
【변론종결】2025. 6. 26.
【주 문】
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】 피고가 2023. 3. 13.에 한 ‘세종특별자치시 출자·출연 기관의 운영에 관한 조례 일부개정조례안’에 대한 재의결은 효력이 없다.
【이 유】 1. 조례안의 재의결 및 주요 내용
갑 제1호증부터 제5호증, 을 제1, 2호증(각 가지번호 포함)의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고는 2023. 2. 10. ‘세종특별자치시 출자·출연 기관의 운영에 관한 조례 일부개정조례안’(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결하여 원고에게 이송하였다. 원고가 2023. 3. 3. 이 사건 조례안이 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 ‘지방출자출연법’이라 한다)에 위반될 소지가 있다는 등의 이유로 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2023. 3. 13. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함으로써 이를 확정하였다.
나. 이 사건 조례안은 「세종특별자치시 출자·출연 기관의 운영에 관한 조례」에 제3조의2, 제3조의3, 제3조의4(이하 이들을 합하여 ‘이 사건 조례안 규정’이라 한다)를 신설하고 같은 조례 제10조 제5항을 개정하는 것을 그 내용으로 하고 있다. 이 사건 조례안 규정의 세부 주요 내용은 다음과 같다.
1) 세종특별자치시가 출자하거나 출연하여 설립하고 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출자기관 또는 출연기관(이하 ‘출자·출연 기관’이라 한다)의 장·이사·감사(이하 ‘임원’이라 한다)를 임원추천위원회의 추천을 받아 시장이 임명한다(제3조의2 제1항).
2) 출자·출연 기관은 임원 임명의 공정성·전문성·투명성을 높이기 위하여 임원추천위원회를 설치·운영한다(제3조의3 제1항).
3) 임원추천위원회는 시장이 추천하는 사람 2명, 시의회가 추천하는 사람 3명, 그 출자·출연 기관의 이사회가 추천하는 사람 2명으로 구성하되, 개별 법령에서 근거를 두고 있는 경우에는 제외한다(제3조의3 제2항).
4) 임원추천위원회는 공개모집을 통하여 임원의 업무수행에 필요한 학식과 경험이 풍부하고 능력을 갖춘 사람을 임원후보로 추천하여야 한다(제3조의4 제1항).
2. 이 사건의 심리대상 및 기준 법령
가. 조례안재의결 무효소송에서 심리의 대상은 지방자치단체의 장이 지방의회에 재의를 요구할 당시 이의사항으로 지적하여 재의결에서 심의의 대상이 된 것에 국한된다(대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결 등 참조).
이 사건에서 원고의 재의요구 당시 이의사항으로 지적된 내용은, 이 사건 조례안의 내용 중 임원추천위원회의 설치 등에 관한 사항이 지방출자출연법에 위반될 소지가 있고, 출자·출연 기관의 자율성을 저해할 우려가 있다는 것이다. 그런데 이 사건 조례안 제10조 제5항은 경영실적 평가와 관련된 것으로서 출자·출연기관의 임원 임면 및 임원추천위원회의 설치·운영 등에 관한 제3조의2, 제3조의3, 제3조의4의 내용과 관련이 없다.
따라서 이 사건의 심리대상은 이 사건 조례안 제3조의2, 제3조의3, 제3조의4로 한정된다.
나. 지방자치법 제120조 제3항에 근거한 이 사건 소송은 일종의 추상적 규범통제의 성격을 갖고, 그 취지는 ‘조례에 대한 관계에서 법령의 우위’ 또는 ‘조례의 적법성’을 관철함으로써 헌법이 상정하고 있는 전체 법질서의 통일성을 확보하기 위한 것이다.
지방자치법 제120조 제3항에 의해 조례안이 법령에 위반되는지 여부가 문제 된 소송에서 그에 관한 심사는 변론종결 당시 규범적 효력을 갖는 법령을 기준으로 하여야 한다(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023추5061 판결 등 참조).
따라서 이 사건의 경우 2025. 4. 1. 법률 제20869호로 개정된 현행 지방출자출연법에 비추어 이 사건 조례안의 법령 위반 여부를 판단한다.
3. 이 사건 조례안 규정이 지방출자출연법 제4조 제5항 등에 위반되는지 여부
가. 원고 주장의 요지
지방출자출연법 제4조 제5항 및 제8조 제1항은 출자·출연 기관에 관하여 조례로 정할 사항과 정관으로 정할 사항을 구분하여 정하고 있고, 같은 법 제37조는 ‘출자·출연기관에 대하여 이 법에 규정된 것을 제외하고는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 출자기관은 상법, 출연기관은 민법을 준용’하도록 규정하고 있어 출연기관에 대해서는 민법 제40조, 제43조가 준용된다. 그런데 임원의 임면 등에 관한 사항은 지방출자출연법 제8조 제1항 제7호의 "임직원에 관한 사항"에 해당하여 정관으로 정해야 하는 사항이고, 민법 제40조, 제43조에 따르면 사단법인 및 재단법인의 정관에는 "이사의 임면에 관한 규정"이 기재되어야 한다. 그런데도 이 사건 조례안 규정은 이를 조례로 정하고 있어 지방출자출연법 제4조 제5항, 제8조 제1항 제7호 및 제37조에 위반된다.
지방출자출연법 제3조 제2항은 지방자치단체에 출자·출연 기관의 자율적인 운영을 보장할 의무를 부여하고, 같은 법 제15조는 출자·출연 기관이 조직과 정원에 관한 사항을 해당 기관의 정관 또는 내부규정으로 정하도록 하였음에도, 이 사건 조례안 규정은 출자·출연 기관으로 하여금 임원추천위원회를 설치하고 그 추천을 통해 임원을 임명하도록 강제함으로써 출자·출연 기관의 자율성을 침해하여 지방출자출연법 제3조 제2항 및 제15조에 위반된다.
나. 판단
1) "임직원에 관한 사항"을 조례로 정할 수 있는지
가) 지방자치법 제28조 제1항 본문은 "지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다."라고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다. 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 둘 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라 개별적·구체적으로 결정하여야 한다(대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결 등 참조).
한편 법률에서 조례에 위임하는 방식에 관해서는 법률상 제한이 없고, 조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이며, 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있다. 그러므로 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없다(대법원 2017. 12. 5. 선고 2016추5162 판결, 대법원 2021. 4. 29. 선고 2020추5152 판결 등 참조).
나) 지방출자출연법 제8조 제1항은 제1호부터 제13호까지 출자·출연 기관의 정관에 기재하여야 하는 사항들을 열거하고 있는데, 그중 제7호는 "임직원에 관한 사항"을 규정하고 있으며, 같은 법 제15조는 출자·출연 기관으로 하여금 "조직과 정원에 관한 사항"을 해당 기관의 정관 또는 내부규정으로 정하도록 규정하고 있다. 그리고 사단법인 및 재단법인은 그 정관에 "이사의 임면에 관한 규정"을 기재하여야 한다(민법 제40조 제5호, 제43조).
한편 지방출자출연법 제4조 제5항은 출자·출연 기관의 설립 목적(제1호), 주요 업무와 사업(제2호), 출자 또는 출연의 근거와 방법(제3호) 외에도 "그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항"(제4호)을 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하여 조례에 광범위한 입법재량을 부여하고 있다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2020추5152 판결, 대법원 2021. 8. 12. 선고 2017추5022 판결 등 참조).
조례로 정할 수 있는 "그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항"에 정관 또는 내부규정으로 정하도록 규정된 "임직원에 관한 사항"이나 "조직과 정원에 관한 사항", "이사의 임면에 관한 규정"이 포함되는지 해석의 여지가 있지만, 그러한 사항들 역시 기관 운영에 필요한 기본적인 사항에 해당하는 이상, 조례의 광범위한 입법재량 대상에서 제외된다고 해석할 근거를 발견하기 어렵다. 오히려 지방출자출연법은 "제3장 출자·출연기관의 운영"이라는 대목차 아래 "제2절 임직원의 인사 등"에 관한 사항을 정하고 있고, 이 법원은 2025. 4. 1. 법률 제20869호로 개정되기 전의 구 지방출자출연법 제4조 제3항 제4호(현행 지방출자출연법 제4조 제5항 제4호에 해당한다)의 위임에 따라 조례로 정할 수 있는 사항에 ‘출연 기관 임원의 선임절차와 임기’가 포함된다고 판시(대법원 2021. 4. 29. 선고 2020추5152 판결)한 바도 있다.
다) 위와 같은 관계 법령의 내용과 체계 및 관련 법리에 비추어 볼 때, 지방출자출연법 제8조 제1항은 "임직원에 관한 사항" 등을 비롯하여 제1호부터 제13호까지 열거된 사항들을 정관에 기재하여야 한다는 것이고, 같은 법 제15조도 "조직과 정원에 관한 사항"을 해당 기관의 정관 또는 내부규정으로 정하여야 한다는 것으로 볼 수 있을 뿐, 위 내용들을 오로지 정관 또는 내부규정으로만 정하여야 한다고 해석할 수는 없다.
라) 결국 임원의 임면 등에 관한 사항을 정한 이 사건 조례안 규정이 지방출자출연법 제4조 제5항, 제8조 제1항 제7호 및 제37조에 위반된다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
2) 이 사건 조례안 규정이 출자·출연 기관의 자율성을 침해하여 지방출자출연법 제3조 제2항 등에 위반되는지
가) 이 사건 조례안 규정은 출자·출연 기관의 자율성을 침해한다고 볼 수 없다. 그 이유는 다음과 같다.
(1) 지방출자출연법은 2014. 3. 24. 민법, 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」, 상법과 그 외 개별 법률 등에 근거를 두고 지방자치단체의 조례에 따라 다양하게 이루어져 온 지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 공통의 기준을 마련하고 지방자치단체의 무분별한 출자·출연행위를 규제함으로써 지방자치단체가 출자 또는 출연한 기관의 운영의 투명성 및 효율성을 확보하고 지방재정의 건전성을 제고할 목적으로 법률 제12507호로 제정되었다(제1조 참조).
(2) 지방출자출연법 제4조 제5항 제4호가 "그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항"을 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하여 조례에 광범위한 입법재량을 부여하였고, 이러한 위임에 따라 조례로 정할 수 있는 사항에 임원의 임면 및 임원추천위원회의 설치가 포함될 수 있다는 점은 앞서 살핀 바와 같다.
(3) 지방출자출연법 제3조 제2항은 그 전단에서 지방자치단체에 출자·출연 기관의 자율성을 보장할 의무를 부여하고 있으나, 같은 항 후단에서 공정하고 자유로운 경제질서를 해치지 않도록 노력할 의무 역시 부여하고 있다. 또한 같은 법 제3조 제1항은 출자·출연 기관 스스로 경영의 효율성 및 지역주민에 대한 공공복리가 증진될 수 있도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다. 그러므로 출자·출연 기관의 자율성은 출자·출연 기관 경영의 합리화 및 운영의 투명성 제고라는 지방출자출연법의 입법 목적(제1조 참조) 내에서만 보장되는 것이다.
(4) 이 사건 조례안 규정은 출자·출연 기관에 임원추천위원회를 설치하도록 하고 시장으로 하여금 임원추천위원회의 추천을 거친 임원을 임명하도록 정하고 있는데, 이와 같은 출자·출연 기관의 임원 임명에 관한 통일적 기준은 임원 임면제도의 투명성, 전문성, 공정성을 제고할 수 있다.
(5) 이 사건 조례안 규정이, 출자·출연 기관의 임원추천위원회는 시장이 추천하는 사람 2명, 시의회가 추천하는 사람 3명, 출자·출연 기관의 이사회가 추천하는 사람 2명으로 구성하도록 정하였다고 하더라도, 피고가 출자·출연 기관의 임원을 직접 추천하거나 임원추천위원회의 의결에 관여하는 것은 아니고, 위원이 추천권자의 의사에 구속되어 의결 내용을 결정한다고 볼 수도 없다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2020추5152 판결 참조). 나아가 이 사건 조례안 규정은 시장이 추천하는 사람 및 시의회가 추천하는 사람 이외에 해당 출자·출연 기관의 이사회가 추천하는 사람도 임원추천위원회 위원에 포함시킴으로써 출자·출연 기관 내부의 의사도 반영될 수 있는 길을 열어두고 있다.
나) 결국 이 사건 조례안 규정이 출자·출연 기관의 자율성을 침해하여 지방출자출연법 제3조 제2항 등에 위반된다는 원고의 주장 역시 받아들일 수 없다.
4. 이 사건 조례안 규정이 지방출자출연법 제27조 제1호 및 「지방 출자·출연기관 인사·조직지침」에 위반되는지 여부
가. 원고 주장의 요지
지방출자출연법 제27조 제1호에 따라 행정안전부장관이 정한 「지방 출자·출연기관 인사·조직지침」(이하 ‘이 사건 운영지침’이라 한다)은 출자·출연 기관으로 하여금 자체적으로 임원추천위원회를 설치·운영할 수 있다고 규정하여, 임원추천위원회 설치 여부를 출자·출연 기관의 재량에 맡겨두고 있음에도, 이 사건 조례안 규정은 ‘임원추천위원회의 설치’ 및 ‘임원의 임명에 있어 임원추천위원회의 추천’을 의무사항으로 정하고 있어 지방출자출연법 제27조 제1호 및 이 사건 운영지침에 위반된다.
나. 관련 법리
하위법령은 그 규정이 상위법령의 규정에 명백히 저촉되어 무효인 경우를 제외하고는 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴서 그 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하여야 한다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두3527 판결 참조). 그리고 어느 조례의 규정이 상위법에 저촉되는지의 여부가 명백하지 아니하고, 상위법에 합치되는 해석도 가능한 경우라면, 그 규정을 상위법 위반으로 무효라고 선언하여서는 안 된다(대법원 2014. 1. 16. 선고 2011두6264 판결, 대법원 2016. 12. 29. 선고 2013추579 판결 등 참조).
다. 판단
이 사건 조례안 규정은 지방출자출연법 제27조 제1호 및 이 사건 운영지침에 위반되지 아니한다. 그 이유는 다음과 같다.
1) 지방출자출연법 제27조 제1호는 행정안전부장관으로 하여금 출자·출연 기관에 공통적으로 적용할 "조직 운영과 정원·인사 관리에 관한 사항"에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장 또는 출자·출연 기관의 장에게 통보할 수 있도록 규정하고 있다. 그리고 이 사건 운영지침 중 II. 임원의 인사 [3] 임원추천위원회 설치·운영 부분은 "출자·출연 기관은 임원 임용의 공정성, 전문성, 투명성을 제고하기 위하여 자체적으로 임원추천위원회를 설치·운영할 수 있음－위원회의 설치·운영과 관련하여 「지방공기업 인사·조직 운영기준」을 준용할 수 있음"이라고 정하고 있다.
2) 지방출자출연법 제27조 제1호가 행정안전부장관으로 하여금 출자·출연 기관에 공통적으로 적용될 운영지침을 정하도록 한 취지는, 출자·출연 기관이 부적절하거나 부실하게 운영될 경우 지방자치단체가 직간접적으로 재정적 부담을 안게 될 위험이 매우 높기 때문에, 이와 같은 위험 발생을 미연에 방지하고자 상급 감독청인 행정안전부로 하여금 사전에 출자·출연 기관 운영에 대한 지도·감독 기능을 수행할 수 있도록 하려는 것이다.
3) 지방출자출연법이 제정될 당시 처음 제출된 법률안은 ‘안전행정부장관(지금의 행정안전부장관)은 출자·출연 기관에 공통적으로 적용할 조직 운영과 정원·인사 관리와 관련된 사항 등에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장에게 통보할 수 있다.’는 내용이었으나(의안번호 제1907767호), 이후 국회 안전행정위원회(지금의 행정안전위원회)의 심사 단계에서 ‘운영지침은 출자·출연 기관에 공통적으로 적용되는 일반적인 지침이라는 점, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에서도 기획재정부장관이 공기업 등 운영에 관한 일상적 사항과 관련하여 정하는 경영지침을 해당 공공기관에 직접 통보하고 있는 점 등을 감안할 때 출자·출연 기관에도 직접 통보되도록 하는 것이 보다 바람직할 것으로 보임’이라는 의견이 제시되었다.
실제로 2014. 3. 24. 법률 제12507호로 제정된 지방출자출연법 제27조 제1호는 위와 같은 의견을 반영하여 지방자치단체의 장 또는 출자·출연 기관의 장에게 이 사건 운영지침을 통보할 수 있는 것으로 규정하였다. 따라서 당시 입법자는 출자·출연 기관에 대한 사전적 지도·감독 기능이 형해화되지 않도록 이 사건 운영지침의 공통적·일반적 적용을 강조한 것으로 볼 수 있다.
4) 지방출자출연법 제3조 제2항에 따라 지방자치단체가 보장하여야 하는 출자·출연 기관의 자율적인 운영은 지방출자출연법의 입법 취지에서 벗어나지 않는 한도 내에서 보장되는 것임은 앞서 살핀 바와 같다.
5) 위와 같은 지방출자출연법 제27조 제1호의 입법경위 및 그 취지, 관련 조항의 내용을 관련 법리에 비추어 볼 때, 이 사건 운영지침 중 II. 임원의 인사 [3] 임원추천위원회 설치·운영 부분은 출자·출연 기관으로 하여금 자체적으로 임원추천위원회를 설치·운영할 수 있다고 정한 것에 불과할 뿐, 임원추천위원회의 설치·운영 여부를 오로지 출자·출연 기관만의 재량에 맡긴다는 취지를 규정한 것으로 해석할 수 없다. 아울러 임원 임명의 공정성 등의 제고를 위해 출자·출연 기관에 임원추천위원회를 설치할 경우, 그 설치·운영에 관한 세부적 내용, 형식 등은 상위법령인 지방출자출연법 등에 달리 정함이 없으면「지방공기업 인사·조직 운영기준」을 준용하여 정할 수 있도록 한 것에 불과하다고 해석될 뿐이다.
라. 소결론
이 사건 운영지침이 임원추천위원회의 설치·운영 여부를 출자·출연 기관의 재량에 맡겨두고 있음을 전제로, 이 사건 조례안 규정이 이 사건 운영지침 및 그 모법인 지방출자출연법 제27조 제1호에 위반된다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
5. 원고의 그 밖의 주장에 대한 판단
가. 원고는 이 사건 조례안 규정이 지방출자출연법의 위임 없이 출자·출연 기관으로 하여금 임원추천위원회를 설치하도록 하고 그 임원추천위원회의 추천을 통해 임원을 선임하도록 강제함으로써 상법 제382조, 제409조에 따라 주주들에게 인정되는 임원 선임권을 제한하고 있어 지방자치법 제28조 제1항 단서에 위반된다고 주장한다.
그러나 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정할 필요가 없고 이 사건 조례안 규정에 대한 위임의 근거를 지방출자출연법 제4조 제5항 제4호에서 찾을 수 있음은 앞서 살핀 바와 같으므로, 이 사건 조례안 규정에 대한 위임의 근거가 없음을 전제로 하는 원고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.
나. 원고는, 지방출자출연법 제2조 제5항이 "출자·출연 기관에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다."라고 규정하여 다른 개별 법률이 우선 적용됨을 명확히 하고 있는데, 지역문화진흥법 제19조 제2항 후단은 ‘이 법에서 규정한 것을 제외하고는 민법 중 재단법인에 관한 규정을 준용’하도록 명시하고 있어 지역문화진흥법의 적용을 받는 재단법인의 경우 그 정관에만 "이사 임면에 관한 규정"을 기재하여야 함에도 불구하고(민법 제40조 제5호, 제43조) 이 사건 조례안 규정이 임원추천위원회의 구성·운영에 관하여 정함으로써, 지역문화진흥법 제19조 제2항 후단에 위반된다고 주장한다. 또한 원고는, 「사회서비스 지원 및 사회서비스원 설립·운영에 관한 법률」(이하 ‘사회서비스원법’이라 한다) 제14조 제4항, 제5항 및 같은 법 시행령 제10조, 제11조가 임원추천위원회의 구성·운영 및 임원 후보자의 추천 절차에 대하여 구체적으로 규정하고 있음에도 불구하고 이 사건 조례안 규정이 임원추천위원회 관련 사항을 정하고 있어, 추후 이 사건 조례안 규정이 정한 내용과 사회서비스원법이 정한 내용이 서로 다르게 되는 경우 이 사건 조례안 규정이 사회서비스원법에 반하게 될 것이라고도 주장한다.
그러나 앞서 살핀 바와 같이 "이사의 임면에 관한 규정"이 지방출자출연법 제4조 제5항 제4호에 따른 기관 운영에 필요한 기본적인 사항으로서 조례의 광범위한 입법재량 대상에서 제외된다고 해석할 근거를 발견하기 어려운 이상 위 내용을 오로지 정관으로만 정하여야 한다고 볼 수 없고, 추후 이 사건 조례안 규정이 사회서비스원법에 반하게 될 것이라는 원고의 주장은 현재 존재하지 않는 법률 상태를 전제한 가정적 주장에 불과할 뿐이어서 원고의 위와 같은 주장들 역시 받아들일 수 없다.
6. 결론
원고의 청구는 이유 없어 기각하고, 소송비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이숙연(재판장) 이흥구 오석준(주심) 노경필
【피 고】 세종특별자치시의회 (소송대리인 법무법인(유한) 저스티스 담당변호사 도현택 외 1인)
【변론종결】2025. 6. 26.
【주 문】
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】 피고가 2023. 3. 13.에 한 ‘세종특별자치시 출자·출연 기관의 운영에 관한 조례 일부개정조례안’에 대한 재의결은 효력이 없다.
【이 유】 1. 조례안의 재의결 및 주요 내용
갑 제1호증부터 제5호증, 을 제1, 2호증(각 가지번호 포함)의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고는 2023. 2. 10. ‘세종특별자치시 출자·출연 기관의 운영에 관한 조례 일부개정조례안’(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결하여 원고에게 이송하였다. 원고가 2023. 3. 3. 이 사건 조례안이 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 ‘지방출자출연법’이라 한다)에 위반될 소지가 있다는 등의 이유로 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2023. 3. 13. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함으로써 이를 확정하였다.
나. 이 사건 조례안은 「세종특별자치시 출자·출연 기관의 운영에 관한 조례」에 제3조의2, 제3조의3, 제3조의4(이하 이들을 합하여 ‘이 사건 조례안 규정’이라 한다)를 신설하고 같은 조례 제10조 제5항을 개정하는 것을 그 내용으로 하고 있다. 이 사건 조례안 규정의 세부 주요 내용은 다음과 같다.
1) 세종특별자치시가 출자하거나 출연하여 설립하고 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출자기관 또는 출연기관(이하 ‘출자·출연 기관’이라 한다)의 장·이사·감사(이하 ‘임원’이라 한다)를 임원추천위원회의 추천을 받아 시장이 임명한다(제3조의2 제1항).
2) 출자·출연 기관은 임원 임명의 공정성·전문성·투명성을 높이기 위하여 임원추천위원회를 설치·운영한다(제3조의3 제1항).
3) 임원추천위원회는 시장이 추천하는 사람 2명, 시의회가 추천하는 사람 3명, 그 출자·출연 기관의 이사회가 추천하는 사람 2명으로 구성하되, 개별 법령에서 근거를 두고 있는 경우에는 제외한다(제3조의3 제2항).
4) 임원추천위원회는 공개모집을 통하여 임원의 업무수행에 필요한 학식과 경험이 풍부하고 능력을 갖춘 사람을 임원후보로 추천하여야 한다(제3조의4 제1항).
2. 이 사건의 심리대상 및 기준 법령
가. 조례안재의결 무효소송에서 심리의 대상은 지방자치단체의 장이 지방의회에 재의를 요구할 당시 이의사항으로 지적하여 재의결에서 심의의 대상이 된 것에 국한된다(대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결 등 참조).
이 사건에서 원고의 재의요구 당시 이의사항으로 지적된 내용은, 이 사건 조례안의 내용 중 임원추천위원회의 설치 등에 관한 사항이 지방출자출연법에 위반될 소지가 있고, 출자·출연 기관의 자율성을 저해할 우려가 있다는 것이다. 그런데 이 사건 조례안 제10조 제5항은 경영실적 평가와 관련된 것으로서 출자·출연기관의 임원 임면 및 임원추천위원회의 설치·운영 등에 관한 제3조의2, 제3조의3, 제3조의4의 내용과 관련이 없다.
따라서 이 사건의 심리대상은 이 사건 조례안 제3조의2, 제3조의3, 제3조의4로 한정된다.
나. 지방자치법 제120조 제3항에 근거한 이 사건 소송은 일종의 추상적 규범통제의 성격을 갖고, 그 취지는 ‘조례에 대한 관계에서 법령의 우위’ 또는 ‘조례의 적법성’을 관철함으로써 헌법이 상정하고 있는 전체 법질서의 통일성을 확보하기 위한 것이다.
지방자치법 제120조 제3항에 의해 조례안이 법령에 위반되는지 여부가 문제 된 소송에서 그에 관한 심사는 변론종결 당시 규범적 효력을 갖는 법령을 기준으로 하여야 한다(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023추5061 판결 등 참조).
따라서 이 사건의 경우 2025. 4. 1. 법률 제20869호로 개정된 현행 지방출자출연법에 비추어 이 사건 조례안의 법령 위반 여부를 판단한다.
3. 이 사건 조례안 규정이 지방출자출연법 제4조 제5항 등에 위반되는지 여부
가. 원고 주장의 요지
지방출자출연법 제4조 제5항 및 제8조 제1항은 출자·출연 기관에 관하여 조례로 정할 사항과 정관으로 정할 사항을 구분하여 정하고 있고, 같은 법 제37조는 ‘출자·출연기관에 대하여 이 법에 규정된 것을 제외하고는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 출자기관은 상법, 출연기관은 민법을 준용’하도록 규정하고 있어 출연기관에 대해서는 민법 제40조, 제43조가 준용된다. 그런데 임원의 임면 등에 관한 사항은 지방출자출연법 제8조 제1항 제7호의 "임직원에 관한 사항"에 해당하여 정관으로 정해야 하는 사항이고, 민법 제40조, 제43조에 따르면 사단법인 및 재단법인의 정관에는 "이사의 임면에 관한 규정"이 기재되어야 한다. 그런데도 이 사건 조례안 규정은 이를 조례로 정하고 있어 지방출자출연법 제4조 제5항, 제8조 제1항 제7호 및 제37조에 위반된다.
지방출자출연법 제3조 제2항은 지방자치단체에 출자·출연 기관의 자율적인 운영을 보장할 의무를 부여하고, 같은 법 제15조는 출자·출연 기관이 조직과 정원에 관한 사항을 해당 기관의 정관 또는 내부규정으로 정하도록 하였음에도, 이 사건 조례안 규정은 출자·출연 기관으로 하여금 임원추천위원회를 설치하고 그 추천을 통해 임원을 임명하도록 강제함으로써 출자·출연 기관의 자율성을 침해하여 지방출자출연법 제3조 제2항 및 제15조에 위반된다.
나. 판단
1) "임직원에 관한 사항"을 조례로 정할 수 있는지
가) 지방자치법 제28조 제1항 본문은 "지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다."라고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다. 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 둘 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라 개별적·구체적으로 결정하여야 한다(대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결 등 참조).
한편 법률에서 조례에 위임하는 방식에 관해서는 법률상 제한이 없고, 조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이며, 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있다. 그러므로 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없다(대법원 2017. 12. 5. 선고 2016추5162 판결, 대법원 2021. 4. 29. 선고 2020추5152 판결 등 참조).
나) 지방출자출연법 제8조 제1항은 제1호부터 제13호까지 출자·출연 기관의 정관에 기재하여야 하는 사항들을 열거하고 있는데, 그중 제7호는 "임직원에 관한 사항"을 규정하고 있으며, 같은 법 제15조는 출자·출연 기관으로 하여금 "조직과 정원에 관한 사항"을 해당 기관의 정관 또는 내부규정으로 정하도록 규정하고 있다. 그리고 사단법인 및 재단법인은 그 정관에 "이사의 임면에 관한 규정"을 기재하여야 한다(민법 제40조 제5호, 제43조).
한편 지방출자출연법 제4조 제5항은 출자·출연 기관의 설립 목적(제1호), 주요 업무와 사업(제2호), 출자 또는 출연의 근거와 방법(제3호) 외에도 "그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항"(제4호)을 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하여 조례에 광범위한 입법재량을 부여하고 있다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2020추5152 판결, 대법원 2021. 8. 12. 선고 2017추5022 판결 등 참조).
조례로 정할 수 있는 "그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항"에 정관 또는 내부규정으로 정하도록 규정된 "임직원에 관한 사항"이나 "조직과 정원에 관한 사항", "이사의 임면에 관한 규정"이 포함되는지 해석의 여지가 있지만, 그러한 사항들 역시 기관 운영에 필요한 기본적인 사항에 해당하는 이상, 조례의 광범위한 입법재량 대상에서 제외된다고 해석할 근거를 발견하기 어렵다. 오히려 지방출자출연법은 "제3장 출자·출연기관의 운영"이라는 대목차 아래 "제2절 임직원의 인사 등"에 관한 사항을 정하고 있고, 이 법원은 2025. 4. 1. 법률 제20869호로 개정되기 전의 구 지방출자출연법 제4조 제3항 제4호(현행 지방출자출연법 제4조 제5항 제4호에 해당한다)의 위임에 따라 조례로 정할 수 있는 사항에 ‘출연 기관 임원의 선임절차와 임기’가 포함된다고 판시(대법원 2021. 4. 29. 선고 2020추5152 판결)한 바도 있다.
다) 위와 같은 관계 법령의 내용과 체계 및 관련 법리에 비추어 볼 때, 지방출자출연법 제8조 제1항은 "임직원에 관한 사항" 등을 비롯하여 제1호부터 제13호까지 열거된 사항들을 정관에 기재하여야 한다는 것이고, 같은 법 제15조도 "조직과 정원에 관한 사항"을 해당 기관의 정관 또는 내부규정으로 정하여야 한다는 것으로 볼 수 있을 뿐, 위 내용들을 오로지 정관 또는 내부규정으로만 정하여야 한다고 해석할 수는 없다.
라) 결국 임원의 임면 등에 관한 사항을 정한 이 사건 조례안 규정이 지방출자출연법 제4조 제5항, 제8조 제1항 제7호 및 제37조에 위반된다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
2) 이 사건 조례안 규정이 출자·출연 기관의 자율성을 침해하여 지방출자출연법 제3조 제2항 등에 위반되는지
가) 이 사건 조례안 규정은 출자·출연 기관의 자율성을 침해한다고 볼 수 없다. 그 이유는 다음과 같다.
(1) 지방출자출연법은 2014. 3. 24. 민법, 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」, 상법과 그 외 개별 법률 등에 근거를 두고 지방자치단체의 조례에 따라 다양하게 이루어져 온 지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 공통의 기준을 마련하고 지방자치단체의 무분별한 출자·출연행위를 규제함으로써 지방자치단체가 출자 또는 출연한 기관의 운영의 투명성 및 효율성을 확보하고 지방재정의 건전성을 제고할 목적으로 법률 제12507호로 제정되었다(제1조 참조).
(2) 지방출자출연법 제4조 제5항 제4호가 "그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항"을 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하여 조례에 광범위한 입법재량을 부여하였고, 이러한 위임에 따라 조례로 정할 수 있는 사항에 임원의 임면 및 임원추천위원회의 설치가 포함될 수 있다는 점은 앞서 살핀 바와 같다.
(3) 지방출자출연법 제3조 제2항은 그 전단에서 지방자치단체에 출자·출연 기관의 자율성을 보장할 의무를 부여하고 있으나, 같은 항 후단에서 공정하고 자유로운 경제질서를 해치지 않도록 노력할 의무 역시 부여하고 있다. 또한 같은 법 제3조 제1항은 출자·출연 기관 스스로 경영의 효율성 및 지역주민에 대한 공공복리가 증진될 수 있도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다. 그러므로 출자·출연 기관의 자율성은 출자·출연 기관 경영의 합리화 및 운영의 투명성 제고라는 지방출자출연법의 입법 목적(제1조 참조) 내에서만 보장되는 것이다.
(4) 이 사건 조례안 규정은 출자·출연 기관에 임원추천위원회를 설치하도록 하고 시장으로 하여금 임원추천위원회의 추천을 거친 임원을 임명하도록 정하고 있는데, 이와 같은 출자·출연 기관의 임원 임명에 관한 통일적 기준은 임원 임면제도의 투명성, 전문성, 공정성을 제고할 수 있다.
(5) 이 사건 조례안 규정이, 출자·출연 기관의 임원추천위원회는 시장이 추천하는 사람 2명, 시의회가 추천하는 사람 3명, 출자·출연 기관의 이사회가 추천하는 사람 2명으로 구성하도록 정하였다고 하더라도, 피고가 출자·출연 기관의 임원을 직접 추천하거나 임원추천위원회의 의결에 관여하는 것은 아니고, 위원이 추천권자의 의사에 구속되어 의결 내용을 결정한다고 볼 수도 없다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2020추5152 판결 참조). 나아가 이 사건 조례안 규정은 시장이 추천하는 사람 및 시의회가 추천하는 사람 이외에 해당 출자·출연 기관의 이사회가 추천하는 사람도 임원추천위원회 위원에 포함시킴으로써 출자·출연 기관 내부의 의사도 반영될 수 있는 길을 열어두고 있다.
나) 결국 이 사건 조례안 규정이 출자·출연 기관의 자율성을 침해하여 지방출자출연법 제3조 제2항 등에 위반된다는 원고의 주장 역시 받아들일 수 없다.
4. 이 사건 조례안 규정이 지방출자출연법 제27조 제1호 및 「지방 출자·출연기관 인사·조직지침」에 위반되는지 여부
가. 원고 주장의 요지
지방출자출연법 제27조 제1호에 따라 행정안전부장관이 정한 「지방 출자·출연기관 인사·조직지침」(이하 ‘이 사건 운영지침’이라 한다)은 출자·출연 기관으로 하여금 자체적으로 임원추천위원회를 설치·운영할 수 있다고 규정하여, 임원추천위원회 설치 여부를 출자·출연 기관의 재량에 맡겨두고 있음에도, 이 사건 조례안 규정은 ‘임원추천위원회의 설치’ 및 ‘임원의 임명에 있어 임원추천위원회의 추천’을 의무사항으로 정하고 있어 지방출자출연법 제27조 제1호 및 이 사건 운영지침에 위반된다.
나. 관련 법리
하위법령은 그 규정이 상위법령의 규정에 명백히 저촉되어 무효인 경우를 제외하고는 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴서 그 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하여야 한다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두3527 판결 참조). 그리고 어느 조례의 규정이 상위법에 저촉되는지의 여부가 명백하지 아니하고, 상위법에 합치되는 해석도 가능한 경우라면, 그 규정을 상위법 위반으로 무효라고 선언하여서는 안 된다(대법원 2014. 1. 16. 선고 2011두6264 판결, 대법원 2016. 12. 29. 선고 2013추579 판결 등 참조).
다. 판단
이 사건 조례안 규정은 지방출자출연법 제27조 제1호 및 이 사건 운영지침에 위반되지 아니한다. 그 이유는 다음과 같다.
1) 지방출자출연법 제27조 제1호는 행정안전부장관으로 하여금 출자·출연 기관에 공통적으로 적용할 "조직 운영과 정원·인사 관리에 관한 사항"에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장 또는 출자·출연 기관의 장에게 통보할 수 있도록 규정하고 있다. 그리고 이 사건 운영지침 중 II. 임원의 인사 [3] 임원추천위원회 설치·운영 부분은 "출자·출연 기관은 임원 임용의 공정성, 전문성, 투명성을 제고하기 위하여 자체적으로 임원추천위원회를 설치·운영할 수 있음－위원회의 설치·운영과 관련하여 「지방공기업 인사·조직 운영기준」을 준용할 수 있음"이라고 정하고 있다.
2) 지방출자출연법 제27조 제1호가 행정안전부장관으로 하여금 출자·출연 기관에 공통적으로 적용될 운영지침을 정하도록 한 취지는, 출자·출연 기관이 부적절하거나 부실하게 운영될 경우 지방자치단체가 직간접적으로 재정적 부담을 안게 될 위험이 매우 높기 때문에, 이와 같은 위험 발생을 미연에 방지하고자 상급 감독청인 행정안전부로 하여금 사전에 출자·출연 기관 운영에 대한 지도·감독 기능을 수행할 수 있도록 하려는 것이다.
3) 지방출자출연법이 제정될 당시 처음 제출된 법률안은 ‘안전행정부장관(지금의 행정안전부장관)은 출자·출연 기관에 공통적으로 적용할 조직 운영과 정원·인사 관리와 관련된 사항 등에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장에게 통보할 수 있다.’는 내용이었으나(의안번호 제1907767호), 이후 국회 안전행정위원회(지금의 행정안전위원회)의 심사 단계에서 ‘운영지침은 출자·출연 기관에 공통적으로 적용되는 일반적인 지침이라는 점, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에서도 기획재정부장관이 공기업 등 운영에 관한 일상적 사항과 관련하여 정하는 경영지침을 해당 공공기관에 직접 통보하고 있는 점 등을 감안할 때 출자·출연 기관에도 직접 통보되도록 하는 것이 보다 바람직할 것으로 보임’이라는 의견이 제시되었다.
실제로 2014. 3. 24. 법률 제12507호로 제정된 지방출자출연법 제27조 제1호는 위와 같은 의견을 반영하여 지방자치단체의 장 또는 출자·출연 기관의 장에게 이 사건 운영지침을 통보할 수 있는 것으로 규정하였다. 따라서 당시 입법자는 출자·출연 기관에 대한 사전적 지도·감독 기능이 형해화되지 않도록 이 사건 운영지침의 공통적·일반적 적용을 강조한 것으로 볼 수 있다.
4) 지방출자출연법 제3조 제2항에 따라 지방자치단체가 보장하여야 하는 출자·출연 기관의 자율적인 운영은 지방출자출연법의 입법 취지에서 벗어나지 않는 한도 내에서 보장되는 것임은 앞서 살핀 바와 같다.
5) 위와 같은 지방출자출연법 제27조 제1호의 입법경위 및 그 취지, 관련 조항의 내용을 관련 법리에 비추어 볼 때, 이 사건 운영지침 중 II. 임원의 인사 [3] 임원추천위원회 설치·운영 부분은 출자·출연 기관으로 하여금 자체적으로 임원추천위원회를 설치·운영할 수 있다고 정한 것에 불과할 뿐, 임원추천위원회의 설치·운영 여부를 오로지 출자·출연 기관만의 재량에 맡긴다는 취지를 규정한 것으로 해석할 수 없다. 아울러 임원 임명의 공정성 등의 제고를 위해 출자·출연 기관에 임원추천위원회를 설치할 경우, 그 설치·운영에 관한 세부적 내용, 형식 등은 상위법령인 지방출자출연법 등에 달리 정함이 없으면「지방공기업 인사·조직 운영기준」을 준용하여 정할 수 있도록 한 것에 불과하다고 해석될 뿐이다.
라. 소결론
이 사건 운영지침이 임원추천위원회의 설치·운영 여부를 출자·출연 기관의 재량에 맡겨두고 있음을 전제로, 이 사건 조례안 규정이 이 사건 운영지침 및 그 모법인 지방출자출연법 제27조 제1호에 위반된다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
5. 원고의 그 밖의 주장에 대한 판단
가. 원고는 이 사건 조례안 규정이 지방출자출연법의 위임 없이 출자·출연 기관으로 하여금 임원추천위원회를 설치하도록 하고 그 임원추천위원회의 추천을 통해 임원을 선임하도록 강제함으로써 상법 제382조, 제409조에 따라 주주들에게 인정되는 임원 선임권을 제한하고 있어 지방자치법 제28조 제1항 단서에 위반된다고 주장한다.
그러나 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정할 필요가 없고 이 사건 조례안 규정에 대한 위임의 근거를 지방출자출연법 제4조 제5항 제4호에서 찾을 수 있음은 앞서 살핀 바와 같으므로, 이 사건 조례안 규정에 대한 위임의 근거가 없음을 전제로 하는 원고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.
나. 원고는, 지방출자출연법 제2조 제5항이 "출자·출연 기관에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다."라고 규정하여 다른 개별 법률이 우선 적용됨을 명확히 하고 있는데, 지역문화진흥법 제19조 제2항 후단은 ‘이 법에서 규정한 것을 제외하고는 민법 중 재단법인에 관한 규정을 준용’하도록 명시하고 있어 지역문화진흥법의 적용을 받는 재단법인의 경우 그 정관에만 "이사 임면에 관한 규정"을 기재하여야 함에도 불구하고(민법 제40조 제5호, 제43조) 이 사건 조례안 규정이 임원추천위원회의 구성·운영에 관하여 정함으로써, 지역문화진흥법 제19조 제2항 후단에 위반된다고 주장한다. 또한 원고는, 「사회서비스 지원 및 사회서비스원 설립·운영에 관한 법률」(이하 ‘사회서비스원법’이라 한다) 제14조 제4항, 제5항 및 같은 법 시행령 제10조, 제11조가 임원추천위원회의 구성·운영 및 임원 후보자의 추천 절차에 대하여 구체적으로 규정하고 있음에도 불구하고 이 사건 조례안 규정이 임원추천위원회 관련 사항을 정하고 있어, 추후 이 사건 조례안 규정이 정한 내용과 사회서비스원법이 정한 내용이 서로 다르게 되는 경우 이 사건 조례안 규정이 사회서비스원법에 반하게 될 것이라고도 주장한다.
그러나 앞서 살핀 바와 같이 "이사의 임면에 관한 규정"이 지방출자출연법 제4조 제5항 제4호에 따른 기관 운영에 필요한 기본적인 사항으로서 조례의 광범위한 입법재량 대상에서 제외된다고 해석할 근거를 발견하기 어려운 이상 위 내용을 오로지 정관으로만 정하여야 한다고 볼 수 없고, 추후 이 사건 조례안 규정이 사회서비스원법에 반하게 될 것이라는 원고의 주장은 현재 존재하지 않는 법률 상태를 전제한 가정적 주장에 불과할 뿐이어서 원고의 위와 같은 주장들 역시 받아들일 수 없다.
6. 결론
원고의 청구는 이유 없어 기각하고, 소송비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이숙연(재판장) 이흥구 오석준(주심) 노경필