사건번호
2023다224044
부당이득금
📌 판시사항
[1] 공공주택 특별법 제29조 제1항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조 제1항에 따라 공공주택지구조성사업에 적용되는 ‘신·구 공공시설 무상귀속 제도’의 입법 취지 및 이에 따른 무상귀속의 법적 성격(=법률의 규정에 의한 원시취득) / 공공주택지구계획으로 설치되는 새로운 공공시설이 종래의 공공시설 및 부지에 중복하여 설치되는 경우에도 위 공공시설 무상귀속 제도가 적용되는지 여부(적극) / 이 경우 종래의 공공시설 및 부지 중 새로이 또는 변경 설치하는 공공시설과 중복되는 부분은 사업시행자가 별도의 사법상 계약이나 공법상 절차에 따라 취득하여야 하는지 여부(소극)
[2] 종래의 공공시설 소유자 등이 종래의 공공시설 부지에 공공주택지구조성사업 이후에도 동일한 종류의 공공시설이 중복으로 위치하게 된다는 이유로 종래의 공공시설에 관한 무상귀속 협의절차에 응하지 않아 사업시행자가 이를 유상매수 협의취득 및 토지수용절차를 거쳐 보상금을 지급하고 취득한 경우, 사업시행자가 소유자 등을 상대로 보상금액 상당의 부당이득반환을 구할 수 있는지 여부(적극)
📄 판례 전문
【원고, 피상고인】 경기주택도시공사(변경 전 명칭: 경기도시공사) (소송대리인 법무법인 신세기 담당변호사 이태진 외 1인)
【피고, 상고인】 대한민국 (소송대리인 법무법인 예일중앙 담당변호사 손인수 외 1인)
【원심판결】 서울고법 2023. 2. 16. 선고 2021나2025005 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】 상고이유를 판단한다.
1. 사안의 개요
가. 국토해양부장관(현재는 국토교통부장관)은 2010. 7. 14. 택지개발촉진법에 따라 한국토지주택공사를 사업시행자로 하여 남양주시 ○○동, △△동, □□동, ◇◇동 일원 1,984,073.5㎡를 택지개발예정지구로 지정고시하였다가, 구 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」(2014. 1. 14. 법률 제12251호 「공공주택건설 등에 관한 특별법」으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 보금자리주택건설법’이라 한다) 제48조에 따라 위 택지개발예정지구를 ‘남양주○○ 보금자리주택지구’(이하 ‘이 사건 주택지구’라 한다)로 전환하면서, 원고를 이 사건 주택지구조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자로 지정하였다.
나. 국토해양부장관은 2011. 11. 15. 이 사건 주택지구의 면적을 1,996,489.6㎡로 변경하면서 이 사건 사업에 관한 최초 지구계획을 승인·고시하였고, 2012. 8. 23. 이 사건 주택지구의 면적을 2,035,535.2㎡로 변경하는 내용의 지구계획 변경을 승인·고시하였다.
다. 구 보금자리주택건설법은 2014. 1. 14. 구 「공공주택건설 등에 관한 특별법」(2015. 8. 28. 법률 제13498호 「공공주택 특별법」으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공공주택건설법’이라 한다)으로 개정되었고, 이에 따라 보금자리주택지구조성사업으로 진행되던 이 사건 사업은 구 공공주택건설법 부칙〈제12251호, 2014. 1. 14.〉 제3조에 따라 공공주택지구조성사업으로 보게 되었다. 구 공공주택건설법은 2015. 8. 28. 법률 제13498호로 「공공주택 특별법」으로 개정되었다.
라. 원고는 피고에게 이 사건 주택지구 내에 편입된 원심판결 별지 2. 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)가 「공공주택 특별법」 제29조 제1항, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제65조 제1항에서 정한 ‘종래의 공공시설’에 해당함을 전제로 이 사건 각 토지에 관한 무상귀속 협의를 요청하였으나, 피고는 이에 응하지 않았다.
마. 원고는 2015. 6. 17. 피고와 사이에 이 사건 각 토지를 23,569,867,200원에 매수하는 내용의 매매계약을 체결하였고, 2015. 6. 19. 피고에게 위 매매대금을 모두 지급하였다.
2. 관련 법리
가. 이른바 ‘단지형 개발사업’인 공공주택지구조성사업에서는 공공성 확보와 개발이익 환수 차원에서 시행자가 그 주택지구 내에 도로, 공원 등의 공공시설을 확충하는 내용의 공공주택지구계획을 수립할 것이 요청되므로, 관련 법률관계의 효율적인 처리를 위하여 「공공주택 특별법」 제29조 제1항, 국토계획법 제65조 제1항에 따라 ‘신·구 공공시설 무상귀속 제도’가 적용된다. ‘신·구 공공시설 무상귀속 제도’의 입법 취지는 공공주택지구조성사업의 시행으로 새로이 조성되는 주택지구 내에 새로운 공공시설의 수요가 다수 유발되는 점을 고려하여 사업시행자에게 직접 새로운 공공시설의 설치의무를 부과함과 동시에 이를 국가 또는 지방자치단체의 관리청에 무상으로 귀속시킴으로써 ‘공공시설의 원활한 확보와 효율적인 유지·관리’라는 과제를 실현하되(신 공공시설 무상귀속 제도), 종래 공공시설을 사업시행자에게 무상으로 귀속시킴으로써 새로 설치되는 공공시설이 관리청에 무상으로 귀속됨으로 인해 야기되는 시행자의 재산상 손실·비용을 합리적 범위 안에서 일부라도 보전해 주고자 하는 데 있다(구 공공시설 무상귀속 제도). ‘신·구 공공시설 무상귀속 제도’를 통해 신·구 공공시설의 소유권 변동 효과가 개별적인 법률행위를 통해서가 아니라 해당 사업의 준공시점에 법률 규정에 의해서 직접 발생하게 되므로, 관련 행정사무 처리가 간소화·효율화된다. ‘신·구 공공시설 무상귀속 제도’가 적용되는 경우 해당 사업의 시행으로 용도폐지되는 종래의 공공시설은 사업시행자에게, 해당 사업으로 새로 설치되거나 기존의 공공시설을 대체하기 위하여 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 각각 일률적으로 무상귀속되고, 이와 같은 무상귀속은 법률의 규정에 의한 원시취득의 성격을 갖는다(대법원 2011. 12. 27. 선고 2009다56993 판결 등 참조). 공공주택지구계획으로 설치되는 새로운 공공시설이 종래의 공공시설 및 그 부지에 중복하여 설치되는 경우에도 새로운 공공시설은 ‘신 공공시설 무상귀속 제도’의 적용으로 관리청에 일률적으로 무상귀속된다. 한편 새로운 공공시설과 중복되는 부분을 포함한 종래의 공공시설은 지구계획의 승인·고시에 따라 변경 또는 폐지됨으로써 더 이상 종래의 행정목적대로 사용되지 않게 되어 용도폐지가 의제되는 것이므로, 종래의 공공시설 및 그 부지 전체가 ‘구 공공시설 무상귀속 제도’의 적용에 따라 사업시행자에게 무상귀속된다. 다만, 중복되는 부분은 준공시점에 관리청에 무상으로 귀속시켜야 할 공공시설에 포함되기 때문에 외견상 용도폐지에 따른 사업시행자에게로의 무상귀속이 이루어지지 않은 것처럼 보일 뿐이다. 따라서 종래의 공공시설 및 그 부지 중 새로이 또는 변경 설치하는 공공시설과 중복되는 부분 역시 중복되지 않는 부분과 마찬가지로 사업시행자가 별도의 사법상 계약이나 공법상 절차에 따라 취득할 필요가 없음은 당연하다(대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결 참조).
나. 종래의 공공시설 소유자가 종래의 공공시설 부지에 공공주택지구조성사업 이후에도 동일한 종류의 공공시설이 중복으로 위치하게 된다는 이유로 종래의 공공시설이 용도폐지되지 않아 사업시행자에게 무상귀속되지 않는다고 주장하면서 사업시행자의 무상귀속 협의절차에 응하지 않음으로써 부득이 그 사업일정을 맞추고자 사업시행자가 유상매수 협의취득 및 토지수용절차를 거쳐 그 보상금을 지급하고 종래의 공공시설을 취득하였다면, 가사 매매계약과 토지수용절차에서의 재결에 무효나 취소사유가 존재하지 아니한다고 하더라도 이는 종래의 공공시설 소유자가 정당한 원인 없이 보상금액 상당의 이득을 얻은 셈이 되므로, 사업시행자는 종래의 공공시설 소유자에게 보상금액 상당의 부당이득반환을 구할 수 있다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2007다36209 판결, 대법원 2015. 8. 13. 선고 2015다213155 판결 등 참조).
3. 피고의 상고이유에 관한 판단
가. 제1 상고이유에 관한 판단
원심은 판시와 같은 이유로 원심판결 별지 2. 제1, 15, 21 내지 24, 27 내지 30, 33, 88, 90 내지 99항 기재 각 토지는 이 사건 사업의 시행으로 일부 변경되는 종래의 공공시설 부지로서 사업 이후 해당 토지에 변경된 공공시설이 위치하게 되는지 여부와 관계없이 「공공주택 특별법」 제29조 제1항, 국토계획법 제65조 제1항에 따라 용도가 폐지되어 사업시행자에게 무상으로 귀속되는 종래의 공공시설에 해당한다는 전제에서, 피고가 위 각 토지에 관하여 수령한 매매대금은 원고에게 무상으로 귀속되어야 할 토지에 관하여 정당한 원인 없이 수령한 것으로서 부당이득에 해당하므로, 피고가 부당이득반환으로 위 각 토지에 관한 매매대금 상당액 및 이에 대한 지연손해금을 지급하여야 한다고 판단하였다.
이 부분 원심판결의 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 보면, 이 사건 사업의 시행으로 일부 변경되는 종래의 공공시설 부지인 위 각 토지의 매매대금 상당액에 관하여 원고의 부당이득반환청구를 인용한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 무상귀속되는 종래의 공공시설에 관한 법리오해 또는 대법원 판례 위반으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
나. 제2 상고이유에 관한 판단
원심은 판시와 같은 이유로 원심판결 별지 2. 제4, 10 내지 13, 34 내지 36, 38 내지 67, 69 내지 86항 기재 각 토지가 국유재산법상 행정재산에 해당하는 철도시설의 부지로서 「공공주택 특별법」 제29조 제1항, 국토계획법 제65조 제1항에 따라 이 사건 사업으로 용도가 폐지되어 사업시행자에게 무상으로 귀속되는 종래의 공공시설에 해당한다는 전제에서, 피고가 위 각 토지에 관하여 수령한 매매대금은 원고에게 무상으로 귀속되어야 할 토지에 관하여 정당한 원인 없이 수령한 것으로서 부당이득에 해당하므로, 피고가 부당이득반환으로 위 각 토지에 관한 매매대금 상당액 및 이에 대한 지연손해금을 지급하여야 한다고 판단하였다.
종래의 공공시설과 새로 설치되는 공공시설이 반드시 서로 대체되는 관계에 있어야 하는 것은 아닌바, 이 부분 원심판결의 이유를 기록에 비추어 보면, 국유재산법상 행정재산에 해당하는 철도시설의 부지로서 이 사건 사업으로 용도가 폐지된 것으로 평가되는 위 각 토지의 매매대금 상당액에 관하여 원고의 부당이득반환청구를 인용한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 공공시설의 성립에 관한 법리오해로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
4. 결론
상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이숙연(재판장) 이흥구 오석준(주심) 엄상필
【피고, 상고인】 대한민국 (소송대리인 법무법인 예일중앙 담당변호사 손인수 외 1인)
【원심판결】 서울고법 2023. 2. 16. 선고 2021나2025005 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】 상고이유를 판단한다.
1. 사안의 개요
가. 국토해양부장관(현재는 국토교통부장관)은 2010. 7. 14. 택지개발촉진법에 따라 한국토지주택공사를 사업시행자로 하여 남양주시 ○○동, △△동, □□동, ◇◇동 일원 1,984,073.5㎡를 택지개발예정지구로 지정고시하였다가, 구 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」(2014. 1. 14. 법률 제12251호 「공공주택건설 등에 관한 특별법」으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 보금자리주택건설법’이라 한다) 제48조에 따라 위 택지개발예정지구를 ‘남양주○○ 보금자리주택지구’(이하 ‘이 사건 주택지구’라 한다)로 전환하면서, 원고를 이 사건 주택지구조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자로 지정하였다.
나. 국토해양부장관은 2011. 11. 15. 이 사건 주택지구의 면적을 1,996,489.6㎡로 변경하면서 이 사건 사업에 관한 최초 지구계획을 승인·고시하였고, 2012. 8. 23. 이 사건 주택지구의 면적을 2,035,535.2㎡로 변경하는 내용의 지구계획 변경을 승인·고시하였다.
다. 구 보금자리주택건설법은 2014. 1. 14. 구 「공공주택건설 등에 관한 특별법」(2015. 8. 28. 법률 제13498호 「공공주택 특별법」으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공공주택건설법’이라 한다)으로 개정되었고, 이에 따라 보금자리주택지구조성사업으로 진행되던 이 사건 사업은 구 공공주택건설법 부칙〈제12251호, 2014. 1. 14.〉 제3조에 따라 공공주택지구조성사업으로 보게 되었다. 구 공공주택건설법은 2015. 8. 28. 법률 제13498호로 「공공주택 특별법」으로 개정되었다.
라. 원고는 피고에게 이 사건 주택지구 내에 편입된 원심판결 별지 2. 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)가 「공공주택 특별법」 제29조 제1항, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제65조 제1항에서 정한 ‘종래의 공공시설’에 해당함을 전제로 이 사건 각 토지에 관한 무상귀속 협의를 요청하였으나, 피고는 이에 응하지 않았다.
마. 원고는 2015. 6. 17. 피고와 사이에 이 사건 각 토지를 23,569,867,200원에 매수하는 내용의 매매계약을 체결하였고, 2015. 6. 19. 피고에게 위 매매대금을 모두 지급하였다.
2. 관련 법리
가. 이른바 ‘단지형 개발사업’인 공공주택지구조성사업에서는 공공성 확보와 개발이익 환수 차원에서 시행자가 그 주택지구 내에 도로, 공원 등의 공공시설을 확충하는 내용의 공공주택지구계획을 수립할 것이 요청되므로, 관련 법률관계의 효율적인 처리를 위하여 「공공주택 특별법」 제29조 제1항, 국토계획법 제65조 제1항에 따라 ‘신·구 공공시설 무상귀속 제도’가 적용된다. ‘신·구 공공시설 무상귀속 제도’의 입법 취지는 공공주택지구조성사업의 시행으로 새로이 조성되는 주택지구 내에 새로운 공공시설의 수요가 다수 유발되는 점을 고려하여 사업시행자에게 직접 새로운 공공시설의 설치의무를 부과함과 동시에 이를 국가 또는 지방자치단체의 관리청에 무상으로 귀속시킴으로써 ‘공공시설의 원활한 확보와 효율적인 유지·관리’라는 과제를 실현하되(신 공공시설 무상귀속 제도), 종래 공공시설을 사업시행자에게 무상으로 귀속시킴으로써 새로 설치되는 공공시설이 관리청에 무상으로 귀속됨으로 인해 야기되는 시행자의 재산상 손실·비용을 합리적 범위 안에서 일부라도 보전해 주고자 하는 데 있다(구 공공시설 무상귀속 제도). ‘신·구 공공시설 무상귀속 제도’를 통해 신·구 공공시설의 소유권 변동 효과가 개별적인 법률행위를 통해서가 아니라 해당 사업의 준공시점에 법률 규정에 의해서 직접 발생하게 되므로, 관련 행정사무 처리가 간소화·효율화된다. ‘신·구 공공시설 무상귀속 제도’가 적용되는 경우 해당 사업의 시행으로 용도폐지되는 종래의 공공시설은 사업시행자에게, 해당 사업으로 새로 설치되거나 기존의 공공시설을 대체하기 위하여 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 각각 일률적으로 무상귀속되고, 이와 같은 무상귀속은 법률의 규정에 의한 원시취득의 성격을 갖는다(대법원 2011. 12. 27. 선고 2009다56993 판결 등 참조). 공공주택지구계획으로 설치되는 새로운 공공시설이 종래의 공공시설 및 그 부지에 중복하여 설치되는 경우에도 새로운 공공시설은 ‘신 공공시설 무상귀속 제도’의 적용으로 관리청에 일률적으로 무상귀속된다. 한편 새로운 공공시설과 중복되는 부분을 포함한 종래의 공공시설은 지구계획의 승인·고시에 따라 변경 또는 폐지됨으로써 더 이상 종래의 행정목적대로 사용되지 않게 되어 용도폐지가 의제되는 것이므로, 종래의 공공시설 및 그 부지 전체가 ‘구 공공시설 무상귀속 제도’의 적용에 따라 사업시행자에게 무상귀속된다. 다만, 중복되는 부분은 준공시점에 관리청에 무상으로 귀속시켜야 할 공공시설에 포함되기 때문에 외견상 용도폐지에 따른 사업시행자에게로의 무상귀속이 이루어지지 않은 것처럼 보일 뿐이다. 따라서 종래의 공공시설 및 그 부지 중 새로이 또는 변경 설치하는 공공시설과 중복되는 부분 역시 중복되지 않는 부분과 마찬가지로 사업시행자가 별도의 사법상 계약이나 공법상 절차에 따라 취득할 필요가 없음은 당연하다(대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결 참조).
나. 종래의 공공시설 소유자가 종래의 공공시설 부지에 공공주택지구조성사업 이후에도 동일한 종류의 공공시설이 중복으로 위치하게 된다는 이유로 종래의 공공시설이 용도폐지되지 않아 사업시행자에게 무상귀속되지 않는다고 주장하면서 사업시행자의 무상귀속 협의절차에 응하지 않음으로써 부득이 그 사업일정을 맞추고자 사업시행자가 유상매수 협의취득 및 토지수용절차를 거쳐 그 보상금을 지급하고 종래의 공공시설을 취득하였다면, 가사 매매계약과 토지수용절차에서의 재결에 무효나 취소사유가 존재하지 아니한다고 하더라도 이는 종래의 공공시설 소유자가 정당한 원인 없이 보상금액 상당의 이득을 얻은 셈이 되므로, 사업시행자는 종래의 공공시설 소유자에게 보상금액 상당의 부당이득반환을 구할 수 있다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2007다36209 판결, 대법원 2015. 8. 13. 선고 2015다213155 판결 등 참조).
3. 피고의 상고이유에 관한 판단
가. 제1 상고이유에 관한 판단
원심은 판시와 같은 이유로 원심판결 별지 2. 제1, 15, 21 내지 24, 27 내지 30, 33, 88, 90 내지 99항 기재 각 토지는 이 사건 사업의 시행으로 일부 변경되는 종래의 공공시설 부지로서 사업 이후 해당 토지에 변경된 공공시설이 위치하게 되는지 여부와 관계없이 「공공주택 특별법」 제29조 제1항, 국토계획법 제65조 제1항에 따라 용도가 폐지되어 사업시행자에게 무상으로 귀속되는 종래의 공공시설에 해당한다는 전제에서, 피고가 위 각 토지에 관하여 수령한 매매대금은 원고에게 무상으로 귀속되어야 할 토지에 관하여 정당한 원인 없이 수령한 것으로서 부당이득에 해당하므로, 피고가 부당이득반환으로 위 각 토지에 관한 매매대금 상당액 및 이에 대한 지연손해금을 지급하여야 한다고 판단하였다.
이 부분 원심판결의 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 보면, 이 사건 사업의 시행으로 일부 변경되는 종래의 공공시설 부지인 위 각 토지의 매매대금 상당액에 관하여 원고의 부당이득반환청구를 인용한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 무상귀속되는 종래의 공공시설에 관한 법리오해 또는 대법원 판례 위반으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
나. 제2 상고이유에 관한 판단
원심은 판시와 같은 이유로 원심판결 별지 2. 제4, 10 내지 13, 34 내지 36, 38 내지 67, 69 내지 86항 기재 각 토지가 국유재산법상 행정재산에 해당하는 철도시설의 부지로서 「공공주택 특별법」 제29조 제1항, 국토계획법 제65조 제1항에 따라 이 사건 사업으로 용도가 폐지되어 사업시행자에게 무상으로 귀속되는 종래의 공공시설에 해당한다는 전제에서, 피고가 위 각 토지에 관하여 수령한 매매대금은 원고에게 무상으로 귀속되어야 할 토지에 관하여 정당한 원인 없이 수령한 것으로서 부당이득에 해당하므로, 피고가 부당이득반환으로 위 각 토지에 관한 매매대금 상당액 및 이에 대한 지연손해금을 지급하여야 한다고 판단하였다.
종래의 공공시설과 새로 설치되는 공공시설이 반드시 서로 대체되는 관계에 있어야 하는 것은 아닌바, 이 부분 원심판결의 이유를 기록에 비추어 보면, 국유재산법상 행정재산에 해당하는 철도시설의 부지로서 이 사건 사업으로 용도가 폐지된 것으로 평가되는 위 각 토지의 매매대금 상당액에 관하여 원고의 부당이득반환청구를 인용한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 공공시설의 성립에 관한 법리오해로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
4. 결론
상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이숙연(재판장) 이흥구 오석준(주심) 엄상필