【연관판결】서울고등법원,2013누3025,2심
【주문】1. 원고의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】피고가 2011. 12. 15. 원고에 대하여 한 2008년도 추가납부보험료 21,953,950원, 가산금 2,195,390원, 연체이자 8,693,520원의 각 부과처분은 무효임을 확인한다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 원고는 2005. 9. 1. 개업한 이래 소유하고 있는 타워크레인을 건설회사의 대여요청에 따라 건설공사현장에 보내어 공사를 보조하는 타워크레인 임대업을 주된 사업으로 하고 있는 법인이다.
나. 원고는 『구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2007. 12. 27. 법률 제8812호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 보험료징수법'이라 한다)』 제14조 제3항, 『구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행규칙(2010. 7. 12. 고용노동부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 보험료징수법 시행규칙'이라 한다)』 제12조에 따라 원고의 사업 중 본사 운영 부분에 관해서는 노동부장관이 정한 산업재해보상보험(이하 '산재보험'이라 한다) 요율표의 사업종류 예시표 중 '기타의 각종사업(2008년 산재보험료율은 10/1000) 등'으로 분류하여 산재보험료를 신고·납부하여 왔고, 타워크레인 임대업 부분에 관해서는 공사도급을 받은 건설회사가 타워크레인을 임차하여 공사를 하고자 하는 경우 이와 관련된 사업은 '건설업'으로 분류되어 구 보험료징수법 제9조 제1항 본문에 따라 원수급인인 건설회사가 사업주로서 산재보험료를 부담하기 때문에 원고가 타워크레인과 함께 운전원을 공사현장에 파견하여 공사를 보조하는 경우에도 그 공사와 관련하여 별도의 산재보험료를 납부해 오지 않았다.
다. 그런데 건설기계관리법 시행령이 2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되면서 2008. 1. 1.부터 타워크레인이 건설기계로 편입됨에 따라 원고의 사업종류가 위 산재보험료율표의 사업종류 예시표 중 '건설기계관리사업(2008년 산재보험료율 119/1000으로 변경되었음에도, 원고는 종전과 같이 원고의 사업종류가 '기타의 각종사업 등'으로 분류되었을 경우의 산재보험료율을 적용하여 2008년분 산재보험료를 신고·납부하였다.
라. 이에 피고는 2011. 12. 15. 원고의 사업종류가 건설기계관리사업으로 분류됨을 전제로 재산정된 2008년분 산재보험료와 원고가 당초 산정하여 신고 납부한 2008년 산재보험료의 차액에 가산금 2,195,390원 및 연체이자 8,693,520원을 가산하여 산정한 합계 32,842,860원의 산재보험료를 원고에게 추가 고지(이하 '이 사건 처분'이라 한다) 하였다.
【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(이하 가지번호 있는 서증의 경우 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단
가. 원고 주장의 요지
이 사건 처분에는 아래와 같은 하자가 존재하고 그 하자는 중대하고 명백하므로, 결국 이 사건 처분은 무효이다.
(1) 원고에게 의견 제출의 기회를 부여하지 않은 절차적 위법
원고는 종래 타워크레인 임대사업에서 도급공사의 하수급인으로서 실질적으로 산재보험료를 납부하지 않았는데, 2007. 11. 5. 건설기계관리법 시행령의 개정에 따라 상당한 금액에 이르는 산재보험료를 부담하게 되었으므로, 피고로서는 원고에게 산재보험료 부과처분에 관한 의견 제출의 기회를 부여하여야 하는데도, 이와 같은 절차를 거치지 않은 것은 위법하다.
(2) 부과액의 내역 및 그 산출근거를 명시하지 않은 절차적 위법
행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 처분의 근거와 이유를 제시하여야 하는데, 피고가 2011. 12. 15. 원고에게 산재보험료를 추가 고지하면서 그 부과액의 내역 및 산출근거를 전혀 밝히지 않은 것은 위법하다.
(3) 위임입법의 한계를 일탈한 고시의 무효
노동부장관은 사업종류별 산재보험료율표를 고시함에 있어서 구 보험료징수법 등 관계법령의 위임 취지에 맞추어 사업종류별로 산재보험급여총액의 비율 등 관계법령에서 정한 제반 사정들을 종합적으로 고려하여 합리적인 범위 내에서 산재보험료율을 산정하여야 함에도, 2008년도 사업종류별 산재보험료율표를 고시함에 있어서는 재해발생의 규모나 위험성 등에서 일반 건설기계관리사업과는 현저히 다른 타워크레인 임대업의 특별한 사정을 전혀 고려하지 아니하고 건설기계의 범위에 타워크레인이 새롭게 편입하는 내용으로 건설기계관리법 시행령이 개정되었다는 사정만으로 타워크레인 임대업을 건설기계관리사업으로 보아 건설기계관리사업의 산재보험료율을 그대로 적용하여 고시하였는바, 이 부분 고시는 위임입법의 한계를 일탈한 것으로서 무효이므로, 이를 근거로 산재보험료를 부과한 이 사건 처분 역시 위법하다.
(4) 신뢰보호의 원칙 위반
피고는 2008. 2. 20. '건설기계로 등록된 타워크레인을 임대하는 경우에 한하여 당해 사업의 산재보험의 사업종류를 건설기계관리사업으로 분류 적용한다.'는 취지의 내용의 공문을 각 지사에 하달하였고, 그 이후 원고가 산재보험신고를 하면서도 원고의 사업이 타워크레인 임대업임을 명백히 밝혔음에도 피고는 종전의 산재보험료율을 그대로 적용하여 산재보험료를 부과하자 원고는 이를 신뢰하고 산재보험료를 모두 납부하였다. 그런데 피고는 그로부터 3년 이상이 경과한 2011. 12. 15.에 이르러서 원고의 사업종류가 2008. 1. 1.부터 건설기계관리사업으로 변경되었다고 보아 2008년도 산재보험료를 재산정한 후 2억여 원에 이르는 거액의 산재보험료를 추가로 부과하였는바, 이는 피고의 종전 공적 견해에 명백히 반하여 이를 신뢰한 원고의 이익을 부당하게 침해하는 것으로서 신뢰보호의 원칙에도 위반된다.
(5) 보험료징수법 제14조 제6항에서 정한 보험료율의 조정을 거치지 않은 위법
보험료징수법 제14조 제6항이 특정 사업 종류의 산재보험료율이 인상되는 경우 직전 보험연도 산재보험료율의 100분의 30 범위 내에서 조정하여야 한다고 규정하고 있으므로, 타워크레인 임대업에 있어서 2008년도 보험료율은 그 직전 2007년도 보험료율 인 38/1000의 100분의 30에 해당하는 11.4의 범위 내에서 인상되어야 하는데도, 이를 훨씬 초과하여 119/1000의 보험료율을 적용한 것은 위법하다.
(6) 동일한 근로자에 대한 산재보험료를 중복하여 부과한 위법
건설공사에 있어서는 이미 원수급인인 건설사가 사업장 근로자들에 대한 산재보험료를 납부하고 있는데, 이와 별도로 타워크레인 임대업자인 원고가 사업장 근로자의 범주에 포섭되어 있는 타워크레인 조종원에 대한 산재보험료를 또 다시 납부한다면, 이는 동일한 근로자에 대한 산재보험료의 이중 납부에 해당하여, 그 자체로 위법하다.
나. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 원고에게 의견 제출의 기회를 부여하지 않은 절차적 위법 주장에 대하여
행정절차법 제22조 제3항 및 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견 제출의 기회를 주어야 하고, 다만 같은 법 제21조 제4항에서 정하는 일정한 예외사유에 해당하는 경우에 한하여 그 절차를 거치지 않을 수 있다.
이 사건으로 돌아와 살피건대, 인상된 보험료율에 따라 산정된 산재보험료를 추가로 부과하는 내용의 이 사건 처분이 원고에게 일정한 금액의 납부의무를 지우는 것으로서 이른바 침익적 처분에 해당하는바, 피고가 이 사건 처분에 관하여 원고에게 의견 제출의 기회를 주었다고 볼 만한 아무런 자료가 없고, 나아가 이 사건 처분이 행정절차법 제22조 제4항, 제21조 제4항에서 정한 의견 제출 기회부여의 절차를 거치지 않아도 되는 예외사유에 해당한다고 할 수도 없다.
그러나 처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2007. 9. 21. 선고 2005두11937 판결 등 참조). 앞서 본 바와 같이, 피고가 원고에게 산재보험료의 납부의무를 부과하는 이 사건 처분을 하면서 의견 제출의 기회를 부여하지 않았다 하더라도 그와 같은 절차적 하자의 정도가 중대하고 명백하여 이 사건 처분이 무효라고 보기는 어렵다.
(2) 부과액의 내역 및 그 산출근거를 명시하지 않은 절차적 위법 주장에 대하여
갑 제1, 2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 2011. 12. 14.경 원고에게 합계 38,468,640원의 산재보험료 납입고지서와 함께 2008년도 확정보험료 조사징수 통지서를 발송하였고, 위 고지서 및 통지서가 같은 달 15.경 원고에게 도달한 사실, 위 통지서에는 산재보험료 산정의 기초가 되는 보수총액과 보험료율의 수치에 덧붙여, 조사결과에 따라 산정된 보험료와 이미 납부된 보험료의 차액을 징수한다는 취지가 기재되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
위 인정사실에 의하면, 피고가 원고에게 산재보험료의 부과내역과 그 산출근거를 밝혀서 추가로 산정된 산재보험료의 부과를 고지하였다고 할 것이므로, 이 사건 처분에 위 주장과 같은 위법이 있다고 할 수 없다.
(3) 위임입법의 한계를 일탈한 고시의 무효 주장에 대하여
노동부장관이 사업의 종류를 분류하거나 그에 따른 산재보험료율을 결정·고시함에 있어서는 과거 3년 동안의 실증자료를 바탕으로 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액비율 등을 종합적으로 고려해야 하는 위임 범위의 내재적 한계가 있다고 보아야 하는 점, 구 보험료징수법 등 관계법령의 위임 취지에 비추어 개별 사업의 재해율 등 과거의 실증자료를 분석하여 변경된 사업종류의 산재보험료율을 그대로 적용하는 것이 타당한지 여부에 대한 최소한의 검토과정을 거쳤어야 할 것으로 보임에도, 이러한 조치를 취하였다는 자료도 없는 점 등을 종합해 보면, 노동부장관이 노동부고시 제2007-52호로 고시한 2008년도 산재보험료율표 중 원고가 영위하는 타워크레인 임대업의 산재보험료율을 기타의 사업 중 건설기계관리사업의 산재보험료율인 119/1000로 그대로 적용하여 고시한 부분은 구 보험료징수법 제14조 제3항, 같은 법 시행규칙 제12조에서 정한 위임범위의 한계를 일탈한 것으로 볼 여지가 있다.
그러나 행정청이 상위법령의 위임에 따른 고시에 근거하여 일정한 처분을 한 후 법원이 그 고시가 위임입법의 한계를 일탈하였다는 등의 이유로 무효임을 확인하였다면, 무효인 고시에 근거한 당해 처분에는 하자가 있다고 할 것이지만, 일반적으로 처분의 근거로 된 고시가 위임입법의 한계를 일탈하여 무효라는 사정은 법원의 판단이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수는 없으므로, 특별한 사정이 없는 한 그러한 하자는 처분의 취소사유에는 해당할지언정 당연무효사유라고 볼 수는 없다.
따라서 앞서 본 바와 같이 2008년도 산재보험료율표 중 타워크레인 임대업의 산재보험료율을 건설기계관리사업의 산재보험료율인 119/1000로 그대로 적용하여 고시한 부분이 위임범위의 한계를 일탈한 것으로서 무효라고 하더라도 이로써 곧바로 이 사건 처분이 당연무효에 이르렀다고 볼 수는 없다.
(4) 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 대하여
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해 표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결, 대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).
이 사건으로 돌아와 살피건대, 원고가 주장하는 사정만으로는 행정청인 피고가 원고에게 '타워크레인 임대업이 건설기계관리사업에 해당하지 않는다'는 내용으로 신뢰의 대상이 되는 어떠한 공적인 견해표명을 하였다거나, 원고가 피고의 견해표명을 신뢰하여 적극적으로 어떠한 행위를 하였다거나 원고의 이익이 침해된 것으로 보기도 어렵고, 달리 이를 인정할 증거도 없다.
(5) 보험료율의 조정을 거치지 않은 위법 주장에 대하여
보험료징수법 제14조 제6항이 특정 사업 종류의 산재보험료율이 인상되는 경우 직전 보험연도 산재보험료율의 100분의 30 범위 내에서 조정하여야 한다고 규정하고 있기는 하나, 위 규정은 구 보험료징수법이 2007. 12. 27. 법률 제8812호로 개정되면서 사업의 종류별로 산재보험료율이 급격히 변동되는 경우에 발생할 수 있는 문제점을 최소화하기 위하여 신설된 것으로, 개정된 위 조항은 2008. 7. 1.부터 시행되었기 때문에 그 시행 전에 이미 고시된 2008년 사업종류별 산재보험료율을 산정함에 있어서 위 조항을 소급하여 적용할 수는 없다.
(6) 동일한 근로자에 대한 산재보험료를 중복하여 부과한 위법 주장에 대하여
보험료징수법 제9조 제1항, 같은 법 시행령 제7조 제1항에 의하면, 건설업이 여러 차례의 도급에 의하여 시행되는 경우 그 원수급인을 같은 법을 적용받는 사업주로 보게 되는데, 2007년도까지는 타워크레인 임대업이 '건설업'으로 분류되었으나, 건설기계 관리법 시행령이 2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되면서 2008. 1. 1.부터 타워크레인이 건설기계로 편입됨에 따라 그 사업종류가 '건설기계관리사업'으로 변경되었음은 앞서 본 바와 같은 이상, 타워크레인 임대업에 관한 2008년도 산재보험료의 산정과 관련하여서는 위 각 규정이 적용되지 않는다고 할 것이므로, 위 각 규정의 적용을 전제로 한 동일한 근로자에 대한 산재보험료의 이중 납부라는 결과는 발생하지 않는다고 보는 것이 타당하다.
(7) 소결론
결국, 원고의 주장은 모두 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 재판장 판사1
판사 판사1
판사 판사2